纪磊律师的网站

认罪认罚轻罪案件不起诉裁量权之行使

摘 要

轻罪案件占据主导的司法实际对刑事诉讼发展提出要求。为适应刑事案件轻重分离、快慢分道的现实需要，国家推进认罪认罚从宽制度改革，在认罪认罚的轻罪案件领域探索不起诉裁量权的扩张适用，以期更快更好实现司法公平正义。目前，认罪认罚轻罪案件不起诉裁量权运行中存在不起诉决定审批的耗时较长、程序繁琐等问题，应当在更新司法办案理念的前提下，发挥科技元素的助力作用，并同步健全完善不起诉裁量权行使保障机制、刑事司法与行政执法衔接机制、权力行使内外监督机制，从而为司法实践提供参考借鉴。

经济社会高速发展，刑事犯罪结构发生深刻变化：犯罪总量不断增加，严重暴力犯罪案件比例持续下降，判处三年以下有期徒刑的轻罪案件占比明显上升。轻罪案件占据主导的时下，人民群众不仅要求司法本身公平公正，而且要求正义更好更快地实现。认罪认罚从宽制度为检察不起诉裁量权在轻罪案件领域的扩张适用提供了契机，通过不起诉使符合条件的轻罪案件终结于审查起诉环节，以推动案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，在提高司法效率的同时兼顾案件当事人的感受，增强群众的司法获得感。如何对认罪认罚的轻罪案件用好用足不起诉裁量权，成为检察机关必须慎重对待的问题。

一、认罪认罚从宽制度下不起诉裁量权的适用

根据刑事诉讼法规定，我国刑事司法中的不起诉类别主要包括法定不起诉、存疑不起诉、相对不起诉、附条件不起诉和特别不起诉。认罪认罚的轻罪案件主要涉及相对不起诉的适用。

相对不起诉，又称酌定不起诉。2019年10月24日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《意见》）第30条规定：“完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。人民检察院应当加强对案件量刑的预判，对其中可能判处免刑的轻微刑事案件，可以依法作出不起诉决定。”对于犯罪嫌疑人认罪认罚的轻微刑事案件，如果最终可能不需要判处刑罚或者免予刑罚的，检察机关当然可以作出不起诉决定。

（一）相对不起诉的法定条件分析

刑事诉讼法第177条第2款对相对不起诉的条件进行了规定，即符合“犯罪情节轻微”“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”案件，可以作相对不起诉处理。认罪认罚本身能否成为相对不起诉的条件，目前立法尚无明确规定，但犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚是认定其是否具有社会危险性的重要考量因素。笔者认为，认罪认罚属于罪后情节，可在一定程度上反映行为人主观恶性和再犯可能性，在案件“犯罪情节轻微”的基础上，犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚、真诚悔罪，无疑会成为检察机关决定不起诉的“加码”条件。

（二）注重实质性危害后果的考量

刑事案件办理须综合评估犯罪嫌疑人的社会危险性、再犯可能性以及认罪认罚的态度，甚至起诉是否符合公共利益需要，依法裁量决定是否起诉。结合认罪认罚轻罪案件犯罪情节轻微、法定刑期较短等特征，应突出对犯罪实质危害后果的考量，以最大限度发挥不起诉裁量权功效。

（三）案件法定证明标准没有改变

我国刑事诉讼法规定的“犯罪事实清楚，证据确实、充分”的证明标准适用于所有刑事案件，包括认罪认罚的轻罪案件。对认罪认罚的轻罪案件适用相对不起诉，以认定行为构成犯罪为前提，办理该类案件要防止因犯罪嫌疑人、被告人认罪而降低证据要求和证明标准。

（四）合理量刑预判的形成

对符合条件的认罪认罚案件作出不起诉处理，是实体从宽的重要体现，也是审前分流的重要方式。从目前司法实践情况看，不起诉的审前把关和分流作用尚未得到充分发挥，检察机关的量刑预判存在较大空间。而合理预判的形成须建立在对案件事实情节与法律条文的正确把握适用之上，认罪悔罪、与被害人达成和解协议、犯罪社会危害性等都是考量因素。

二、认罪认罚轻罪案件不起诉裁量权行使现状检视

认罪认罚从宽制度下，设想通过运用不起诉裁量权可使多数轻罪案件终结于审查起诉环节，以大大节约司法资源。但事实上，检察不起诉裁量权所体现的程序分流和过滤作用并不十分突出。

（一）不起诉适用率总体偏低

从2018年至今江苏省无锡市检察机关办案情况看，认罪认罚从宽制度确立实施之前，刑事案件的不起诉率较低；该制度确立实施后，适用认罪认罚从宽制度案件的不起诉人数明显上升，一定程度上对刑事案件起到了繁简分流的作用。但不可否认，就审查起诉的总人数而言，不起诉的比例偏低，不起诉案件的绝对数量依然较少。

（二）适用不起诉裁量权顾虑多、风险成本高

不起诉决定的终局性效力使得办案检察官不仅要考虑侦查机关的质疑复议，还要考虑犯罪嫌疑人与被害人是否达成和解、社会矛盾是否实质性化解、被害人申诉上访的可能性，更要考虑法律文书公开后社会公众对不起诉决定的认可接受度，以及检察公信力的维护。重重考量下，办案检察官出于对案件可能出现不利后果的本能规避，在案件可诉可不诉之时倾向于提起公诉。

（三）不起诉决定审批耗时较长、程序繁琐

根据最高检《人民检察院刑事诉讼规则》第370条规定，“相对不起诉”经检察长批准，可以作出不起诉决定。认罪认罚的轻罪案件不起诉属于相对不起诉，在程序上需经部门检察官联席会议讨论后，再经分管检察长同意，最后报检察长决定或检察委员会讨论决定。也就是说，不起诉决定需要经过多次、层层汇报审批后才能最终作出。加之，认罪认罚不起诉需要与犯罪嫌疑人达成控辩协商，需要在辩护律师或值班律师在场情况下签署认罪认罚具结书，其中耗费的时间成本也在一定程度上降低了检察官适用不起诉裁量权的意愿。

（四）不起诉后的行政处罚缺失或滞后

刑事诉讼法第177条第3款规定：“对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”可以看出，不起诉并不代表被不起诉人可以免受任何处罚，检察机关可以向有关主管机关发出检察意见书，建议给予被不起诉人必要的行政处罚。然而实践中，一些相对不起诉案件中后续检察意见跟进落实不到位，行政处罚被搁置，由此造成不起诉即等于无处罚的错误认知。

三、不起诉裁量权运行之完善路径

认罪认罚从宽制度的确立顺应刑事诉讼发展要求，面对人民群众对司法公平正义的新期待，检察机关应从理念与制度等方面对不起诉裁量权运行进行完善。

（一）提升检察官办案自主性、担当性

检察官对介于起诉与不诉两可之间的案件，应当从多方面、深层次思考起诉的必要性。不起诉裁量权的行使密切关乎人权保障及司法权威，办案检察官要勇于担当，克服畏难情绪，对符合认罪认罚条件的轻罪案件，在综合研判分析行为人犯罪事实、情节、社会危害性、再犯可能性的基础上，大胆提出案件处理预期，对轻微刑事案件依法作出不起诉处理。针对当前不起诉率偏低的现状，可尝试建立案件起诉必要性审查制度，即对建议刑期在三年有期徒刑以下的认罪认罚案件拟提起公诉的，要求办案检察官在公诉审查报告中就案件起诉必要性作详细论证说明。

（二）健全追责与容错并存的权力行使保障机制

鉴于不起诉裁量权的行使涉及侦查机关复议、被害人控告申诉、案件公开效果等多方面的考量，过多的顾虑与司法成本计算往往让办案检察官对不起诉裁量权望而却步。司法在对办案理念提出新要求的同时，须健全相应的权力行使保障机制，既明确对滥用职权导致冤案错案的严肃追责，也要体现对检察官依法履职的尊重与接纳。为保证案件质量，有的地方检察机关探索对重点案件实行异地评查制度，规定对不批捕、不起诉、撤回起诉、法院宣告无罪等类型案件实行异地评查，不起诉案件属于必查案件，这在无形中加大了检察官办理不起诉案件的压力。为提升检察官适用不起诉裁量权的主动性，有必要实现案件评查的平等化，对所有案件实行随机等概率抽取评查，以增强检察官办理不起诉案件的安全感。经调查核实，不起诉决定的作出确实违反相关办案规定的，须依法追究办案检察官的司法责任；检察官行为涉嫌职务犯罪的，依法移交监察机关处理。对检察官在行使裁量权过程中充分履行了注意义务，不存在主观故意或重大过失，相关履职行为符合法律规定或为当时的刑事政策所支持的，即使事后认定不起诉决定是错误的，也不可追究检察官的司法责任。

（三）建议探索扩大附条件不起诉的适用范围

附条件不起诉的适用对象限于未成年犯罪嫌疑人。当前轻罪案件数量庞大，为落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，笔者认为有必要将附条件不起诉的适用对象扩展至成年犯罪行为人。

1.扩展附条件不起诉适用范围符合实践需要。如前文所述，当前刑事轻罪案件占据主导，多数轻罪案件的成年犯罪行为人的行为尽管触犯刑法而构成犯罪，但其人身危险性相较于传统的恶性犯罪要轻微得多，受法律规定所限，有些犯罪不宜直接作相对不起诉处理。实践中，一方面，犯罪嫌疑人认罪认罚、真诚悔罪、积极履行赔偿义务，以最大的诚意争取对自由刑的“赦免”；另一方面，贯彻少捕慎诉慎押刑事司法政策，最大限度释放司法善意，在节约司法资源、提高司法效率的同时追求实质公平正义。两方面需求的碰撞互动，催生对附条件不起诉的扩大适用，通过设置一定的考察期限，明确犯罪人员考察期内相应的考察义务，考验期满未发生应当撤销不起诉决定情形的，检察机关应当作出不起诉决定。

2.接受附条件不起诉中的“条件”是认罪认罚的应有之义。认罪认罚从宽制度中的“认罚”内容既包括刑事处罚，同时还包括行政处罚等非刑事处罚，适用认罪认罚从宽制度作出不起诉决定后不会对被不起诉人施加刑事处罚，但为使其承担相应的责任和处罚，应当有其他性质的处罚措施予以衔接。认罪认罚具结过程中，检察机关应当将附条件不起诉所要承担的“条件”内容告知犯罪嫌疑人，包括考察期限、应当履行的义务条款的内容以及不履行义务条款的法律后果等，让犯罪嫌疑人对其即将要承担的社会义务和责任形成合理预期，以确保认罪认罚的自愿性。考察阶段，一旦被不起诉人无正当理由不履行或拒不履行相关义务内容时，情节较轻通过警告提示继续履行的，可以给予补救机会；情节严重、存在严重违法行为甚至再次犯罪的，应撤销附条件不起诉决定，依法提起公诉。

（四）发挥科技元素对不起诉裁量权行使的助力作用

依靠科技手段缩短办案各环节所需时间，可以提高不起诉案件办理效率。比如，可以运用远程视频系统对犯罪嫌疑人宣告不起诉决定，并对多起符合条件的认罪认罚案件集中宣告不起诉决定，能够取得很好的办案效果。同理，信息技术的运用可延伸至案件认罪认罚具结环节，在值班律师因办公场所路途较远、异地出差等缘故不能及时到达现场的情况下，可考虑通过远程视频系统开展认罪认罚具结，并全程同步录音录像，保证认罪认罚程序的正当性。在附条件不起诉考察期限内对犯罪嫌疑人的考察、监督、回访等工作也可借鉴刑事侦查非羁押方式，充分运用手机定位、路面监控等电子监控手段，并与犯罪嫌疑人所在社区保持沟通，建立远程协作平台，健全监管信息共享机制，合力帮助犯罪嫌疑人顺利回归社会。

（五）完善不起诉后的刑事司法与行政执法衔接机制

接受不起诉后相应的行政处罚理应成为“认罪认罚”中控辩协商的必要内容，是“认罚”的重要组成部分。为确保不起诉后行政处罚跟进到位，检察机关除及时向主管部门制发检察意见书外，还须与相关行政主管部门积极沟通，保证行政处罚的及时适度。检察意见书发出后，办案检察官应保持对后续执行情况的跟踪监督，积极跟进行政立案、处罚全过程，并要求行政机关在行政处罚执行完毕后及时反馈。为防止检察官怠于履职、拖延甚至忽视向行政主管部门制发检察意见书，检察委员会办事机构可进行跟踪督办，确保对被不起诉人的行政处罚落实到位。

（六）完善不起诉裁量权运行内外监督机制

《意见》第30条规定检察机关应当加强对案件量刑的预判，可依法对可能判处免刑的轻微刑事案件作出不起诉决定。因此，相较于刑事诉讼法第177条的相对不起诉，认罪认罚的轻罪案件中，不起诉的适用范围从“不需要判处刑罚”扩张到“可能判处免刑”的情形。这种权力扩张导致的权力被滥用风险将急剧增加。为防止不起诉裁量权扩张导致权力行使恣意的发生，有必要强化权力运行的内外监督。内部应充分发挥检察官联席会议、检察长、检察委员会对不起诉案件的审核把关作用，既要防止权力被滥用，又要鼓励检察官积极主动行使权力。外部应充分赋予犯罪嫌疑人、被害人、律师及社会公众对不起诉裁量权行使的监督权。在不起诉案件审查过程中应组织召开公开听证，阐明不起诉的事实根据和法律依据，最大限度争取社会层面对不起诉决定的支持。为保障犯罪嫌疑人的权利，须加强值班律师在认罪认罚控辩协商中的实质性参与，确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性，赋予犯罪嫌疑人及其辩护律师对不起诉决定提出意见的权利。检察机关不仅要对不起诉决定进行公开宣告，还要依法及时将不起诉的相关法律文书向社会公开，接受公众的监督质询。

本文系2021年最高人民检察院检察应用理论研究课题《认罪认罚从宽制度与刑事诉讼转型发展问题研究》阶段性成果。

课题组成员：周慧娟，江苏省无锡市惠山区人民检察院检察长；吴宏耀，中国政法大学国家法律援助研究院院长、教授；赵天红，中国政法大学刑事司法学院副院长、教授；孙道萃，中国政法大学国家法律援助研究院副教授、学术部主任；刘梅珍，无锡市梁溪区人民检察院第八检察部主任；蔡苏华，无锡市梁溪区人民检察院检察官助理。